超预期户籍改革有望助稳三四线楼市

文 | 李湛

来源 | 领遇

【作者简介】中山证券首席经济学家、研究所所长、中国证券业协会首席经济学家委员会委员、中国首席经济学家论坛理事、中国证监会债券部和深圳证券交易所研究顾问、腾讯金融科技智库专家，曾是深圳证券交易所博士后、多伦多大学访问学者。

2019年4月8日发改委官网发布《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知，要求“加快实施新型城镇化战略，突出抓好在城镇就业的农业转移人口落户工作，推动1亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展，培育发展现代化都市圈，……实现常住人口和户籍人口城镇化率均提高1个百分点以上……”，并从加快农业转移人口市民化、优化城镇化布局形态、推动城市高质量发展、加快推进城乡融合发展、组织实施等5大方面共22个项促进新型城镇化进程。

以下是我们的点评：

我们认为，通知有3大亮点：一是大幅放开落户限制，促进农业人口落户城市，人地钱挂钩；二是推进发展城市群，川渝城市群突出强调，且首提收缩型城市；三是优化公共服务和公共资源，提高租赁地位，支持发行房地产投资信托基金。

户籍制度方面，通知要求逐步消除户籍壁垒，大幅放开落户限制，积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户，深化“人地钱挂钩”等配套政策。

事实上，早在2016年10月，国务院办公厅就已经印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》，指出在“十三五”期间，城乡区域间户籍迁移壁垒加速破除，配套政策体系进一步健全，户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户1300万人以上；到2020年，全国户籍人口城镇化率提高到45%。

2018年发改委在《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》中明确了“中小城市和建制镇要全面放开落户限制”。

2019年发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》延续户籍制度改革思路，进一步放开户籍限制。这是继中小城市和小城镇取消落户限制之后，中央再出消除户籍壁垒的新政策，保持户籍制度改革的连续性。

本次通知的具体措施与往年不同之处在于放宽了I、II类城市落户限制，进一步细化了超大特大城市落户要求，并允许租赁房屋常住人口落户。

通知要求，Ⅱ型大城市全面取消落户限制：城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市应当全面取消落户限制。Ⅰ型大城市放宽落户条件：城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市应当放开放宽落户条件，取消重点群体落户限制。（重点群体指的是，在城镇稳定就业生活的新生代农民工、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口、农村学生升学和参军进入城镇人口。）

超大特大城市既要调整完善积分落户政策，又要合理疏解中心城区非核心功能，推动产业和人口的合理扩散，防治“大城市病”。需要注意的是，城市政府在放宽落户条件的同时，必须推动经济高质量发展，尽力而为、量力而行，强化基础设施建设和公共服务提供，提高对人口的综合承载能力。

允许租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户，压实地方政府主体责任，强化督促和监测评估。（2018年的表述为“探索租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户”。）此外，对于暂时不能落户的城镇常住人口，要确保其全部持有居住证，并鼓励各地区逐步扩大居住证的含金量。

根据有关机构对城市城区常住人口的统计，全国超大城市4个，特大城市10个，I型大城市13个、II型大城市65个，其中I型大城市大部分为二线城市如西安、哈尔滨、青岛、大连、长春、济南、合肥、昆明、太原、厦门、南宁、苏州、宁波；II型大城市大部分为三、四城市，少量西部省会城市和大部分地级市，如乌鲁木齐、贵阳、石家庄、福州、南昌、汕头、珠海、无锡、兰州、洛阳、惠州等。

落户政策大幅放宽，将加速户籍城镇化率，并在一定程度上变现放松住房限购的约束，有望提振上述二三四线城市的住宅需求。在三四线城市房地产市场逐步进入转折点、经济下行压力显现的当下，本次通知有望平滑这些城市的房地产市场波动，进而有助于短期宏观经济的稳增长。

深化“人地钱挂钩”等配套政策改革方面，根据各地农业人口转移数量安排财政转移支付、城镇新增建设用地规模，地、钱资源与人挂钩。“人钱挂钩”——在安排中央和省级财政转移支付时更多考虑农业转移人口落户数量，2019年继续安排中央财政奖励资金支持落户较多地区。

“人地挂钩”——在安排各地区城镇新增建设用地规模时，进一步增加上年度农业转移人口落户数量的权重，探索落户城镇的农村贫困人口在原籍宅基地复垦腾退的建设用地指标由输入地使用。落实中央基建投资安排向吸纳农业转移人口落户数量较多城镇倾斜政策，完善财政性建设资金对吸纳贫困人口较多城市基础设施投资的补助机制。

二是在城市群建设方面再次强调城市群、都市圈的发展建设，此次通知突出强调川渝城市群，同时，首提收缩型城市，这意味着城市普扩时代已经结束。

2014年《京津冀协同发展规划纲要》将京津冀协同发展上升为国家战略；2019年2月18日中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，建设世界级城市群；2019年3月19年，两会政府工作报告提出“将长三角区域一体化发展上升为国家战略，编制实施发展规划纲要”。

贯彻城市群、都市圈发展政策，本次《通知》再次强调推进城市群和都市圈发展。除了加快京津冀协同发展、长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区建设，本次《通知》突出表达成渝城市群的发展规划，要求“扎实开展成渝城市群发展规划实施情况跟踪评估，研究提出支持成渝城市群高质量发展的政策举措，培育形成新的重要增长极”，并提及了哈长、长江中游、北部湾、中原、关中平原、兰州—西宁、呼包鄂榆等城市群的发展规划。

在城镇化布局方面，本次《通知》延续了发展城市群的逻辑，发展大型城市，首提收缩型城市。要求超大特大城市合理疏解中心城区非核心功能，推动产业和人口向一小时交通圈地区扩散。大城市发挥规模效应和辐射带动作用。中小城市促进人口就地就近城镇化。

值得注意的是，首次提出“收缩型城市”，要求收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。从我国人口增长趋势和城镇化的发展规律看，城市规模全面扩大的时代已过去，未来随着人口增量下滑，大型城市虹吸人口，必定出现收缩型城市，尤其是资源开采型城市、地理条件差的城市以及人口流出型城市容易出现收缩。

三是要求优化公共服务和公共资源，提高租赁地位，支持发行房地产投资信托基金。具体措施方面，本次《通知》要求加大力度引导资源向租赁市场，延续了住房租赁制度改革的思路。在落户方面，允许租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户。压实地方政府主体责任，强化督促和监测评估。

在公共服务方面，持续深化利用集体建设用地建设租赁住房试点，扩大公租房和住房公积金制度向常住人口覆盖范围。在投融资方面，支持发行有利于住房租赁产业发展的房地产投资信托基金等金融产品。筛选具备投资回报预期的优质项目并建立吸引民间投资项目库，集中向民间资本推介。合理引导社会服务和社会资源流向住房租赁市场，是对房地产市场长效机制设立思路的一脉相承。

值得注意的是，本次《通知》未提棚改，淡化棚改去库存，这明显不同于2018年的表述——“有序推进‘城中村’、老旧小区改造，2018年改造各类棚户区580万套，推进部分商品住房库存量大的三四线城市和县城去库存”。这说明，前期通过棚改去库存的任务基本完成，棚改正在逐步退场。

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责任编辑：小亦