2020年专项债或可撬动2万亿元投资金，房地产不得“暗度陈仓”

文 | 刘学智   
来源 | 领遇   

【作者简介】刘学智，交通银行金融研究中心高级研究员，交行金融学院兼职培训师、优秀教育培训工作者，新浪财经《学智观察》专栏作者，网易研究局专栏作者、中国国际广播特约评论员、今日头条号大V“学之智经济”。长期接受CCTV-News、东方卫视、凤凰卫视、香港卫视、新华社、第一财经、环球时报、21世纪经济报道、大公报、路透社等媒体采访，在各类期刊发表多篇文章。

9月16日，国家统计局新闻发言人付凌晖在答记者问时表示，中央政府将进一步增加专项债的发行，提前下达明年专项债部分新增额度。

近日召开的国务院常务会议要求，确定根据地方重大项目建设需要，按规定提前下达明年专项债部分新增额度，确保明年初即可使用见效。

虽然目前专项债规模在地方政府债券累计发行量中的比重仍然不高，但近几年专项债的发行规模在快速扩大，增长十分迅速。2016年我国发行地方专项债券4000亿元，2017年和2018年大幅增加到8000亿元、1.35万亿元，今年进一步扩大到2.15万亿元。

今年预算安排新增地方债券额度总计3.08万亿元，其中专项债的比重就达到70%，已经成为地方经济建设最重要的融资来源之一。

今年地方债券发行进度明显加快，1-8月全国累计发行新增地方政府债券28951亿元，占2019年新增地方政府债务限额的94%，发行进度比去年同期提高了34个百分点。

财政部数据显示，截至8月底已安排使用新增专项债券15902亿元，约占同期已发行新增专项债券的80%。专项债主要使用在棚改、交通基础设施、市政建设、科教文卫、农林水利等领域，占比分为39.2%、9.9%、7.5%、3.3%、1.7%。

9月4日国务院常务会议召开，要求加大力度做好“六稳”工作，逆周期政策随之适度加大。会议要求加快地方政府专项债券发行使用，今年限额内地方政府专项债券要确保9月底前全部发行完毕，10月底前全部拨付到项目上。

按照要求，剩下的约20%专项债额度将在近2个月内落实于项目上，今年专项债券发行和使用进度显著加快，将在年内为补短板、稳增长发挥重要作用。需要明确的是，市场关注的年内专项债规模扩大的期望落空了，并没有将明年专项债新增额度提前到今年发行使用。

今年1-7月固定资产投资增速为5.7%，不但低于去年投资增速，也低于今年上半年经济增速，投资对经济增长的拉动作用减弱。由于年内专项债规模并未扩大，即便专项债发行和使用进度加快有助于带动投资回升，但全年投资增速可能也只有6%左右。

专项债中直接用于基建项目的比重大约在30%左右，今年用于基建的额度大约在6450亿元。计算上资本金可以增量撬动的额度，理论上可能带来基建投资新增1.5万亿左右。

考虑到很多基建项目回报率并不高，其他资金参与意愿不强，实际可撬动金额难以达到这个数额。由于基建投资基数已经高达近18万亿，今年1-7月基建投资增速只有3%，即便下半年基建投资增速反弹，全年基建投资增速可能也难以超过5%，低于整体投资增速。

2020年专项债见效更早、规模更大、范围更广

根据地方重大项目建设需要，会议要求按规定提前下达2020年专项债部分新增额度，确保明年初即可使用见效。一般来讲，当年债券当年审议通过之后下达，2018年以前地方专项债下达时间均在3月份全国两会之后，债券资金真正使用要到二季度之后，往往集中在下半年。为了提升专项债在当年提早落地见效，2018年底全国人大授权国务院在2019-2022年的每年提前下达不超过上一年60%额度的新增地方政府债务限额。因此，这次国常会提出的提前下达专项债额度并不是新政策，而是近几年都将采取的一贯做法。

提前下达2020年债券限额并不是今年使用明年的债券额度，这不符合预算法。这里“提前下达”的意思是在明年两会召开之前就可以下发地方债，要到2020年1月1日之后才可以发行使用。不过，与去年不同的是，今年提前了四个月下达明年专项债额度，申报项目的工作至少提前了3个月，去年是12月份才组织申报，今年9月之后就可以申报了。因此，2020年专项债的使用要比今年见效更早。

按照要求，提前下达专项债额度要控制在60%以内，以2019年2.15万亿专项债规模来计算，意味着2020年最多可以提前下达1.29万亿额度，比2019年提前下达的8100亿元专项债多了近5000亿元。

其中20%可用于项目资本金，大概可带来2400亿元项目资本金，理论上可撬动近2万亿元资金用于投资。因此，2020年专项债规模和带来的投资撬动作用要比今年要大。

今年6月发布的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，涉及4类重大项目：铁路、高速公路、供电、供气项目。

此次提前下达2020年专项债券使用范围较原来显著扩大，重点投向10类民生和补短板领域的重大项目：铁路、高速公路、干线机场、内河枢纽和港口、农林水利、城市停车场、城乡电网、城镇污水垃圾处理、供水、天然气管网和储气设施等的重大项目。

鼓励地方在符合政策规定和防控风险的基础上，尽量多安排专项债券用于项目资本金。在内外部需求走弱，经济下行压力加大的背景下，专项债使用范围显著扩大，表明逆周期调节政策力度进一步加大。

坚守债务风险防范底线，专项债使用需要有保有压

专项债有显著优势和特殊性，但不能盲目滥用。专项债不以地方财政支出来偿还，不计入地方财政收支预决算管理，不会增加财政赤字压力，有助于缓解地方债务压力和促进经济发展之间的矛盾。地方专项债券分为普通专项债和项目专项债，普通专项债是靠政府性基金收入来偿还，项目专项债是以项目建成后取得的收入作为偿还保证。

因此，专项债的发行必须用于有收益的投资项目，需要严控项目准入。重点用于补短板、惠民生的基础设施项目，要优选经济社会效益比较明显、社会经济发展紧缺的项目。即便有收益的项目，也不能盲目过量融资，融资规模与项目收益要相平衡。

并不是所有具备充足收益的项目都适用于专项债，一些不符合当前经济健康发展的项目也应严格控制。在严控房地产泡沫的大背景下，提前下达的专项债券额度不得用于土地储备和房地产相关领域。不过，2020年地方专项债资金分配中仍然可能考虑地方土地储备、棚户区改造等合理资金需求。

为了落实补短板的目标，专项债也不得用于置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。对于部分债务风险突出、偿还能力较弱的地区，要充分评估项目营收情况和偿还能力，合理安排专项债券投资项目，少安排甚至不安排专项债券。此外，要加强项目储备管理，防止一哄而上的情况，避免出现“半拉子”工程，确保项目建设取得实效。

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